摘要：梳理憲法第10條“城市的地盤屬于國度一切”的若干爭議，指出其題目本質及其前包養 途地點。關于憲法第10條的規則，懂得為“國有化”活動，并不合適文義說明和汗青現實；或是誇大“城市的地盤可以包含所有人全體一切”，但卻沒有熟悉到所有人全體一切權的缺點，則這種釋憲或修憲并無多年夜意義。基于當下國情，在尚未觸及地盤一切制改造時，憲法第10條可以或許順應現有體系體例及其實際需求。但假如經由過程這種質疑，試圖反應地盤產權題目，則具有實際意義。而這題目的最基礎在于安身于地盤範圍化運營及其一切權社會化成長趨向的地盤一切制改造與立異，但基于中國國情，需求采取穩妥穩重的改造途徑選擇。這曾經超越了釋憲范圍，而是修憲題目，這也是處理憲法第10條的最基礎之策。
要害詞：城市地盤 國度一切 國有化 所有人全體一切權 地盤一切制改造
Dispute and Responses on “Urban Land Owned by the State”
LI Changgeng
Abstract: About“urban land is owned by the state” from the constitution article 10,if it is only understood as “nationalization”movement, which does not conform to the semantic interpretation and historicalfacts; or it is only emphasized“urban land can include collective-ownedland”, but not to recognize the defects of collective ownership, theinterpretation of the constitution or constitutional change isli包養 ttle signifi包養網 cance. Basedon the present national conditions, when China hasnot yet pushed reform of land ownership, the constitution article 10 can adaptto the existing system and its practical need. But if this question tries toreflect the trend of pluralism of land property right, which has practical significance.The key of the problem lies in reform of land ownership, including collectiveownership, which is needed to take the stable path selection of reform seriously,based on China's national conditions. This is beyond the scope ofinterpretation of the constitution, but the problem of constitutional change, whichis also the key of solving the constitution article 10.Keywords：Urban land;National ownership; Nationalization; Collective ownership; Reform of landownership.
我國1982年憲法第10條規則，“城市的地盤屬于國度一切”。現在立法時雖有會商，但憲法公佈以后并未惹起幾多爭議。之所以這般，地盤私有制乃是那時廣泛共鳴。但跟著我國城市化過程的加速，處所當局的地盤財務愈益凸顯，征地拆遷激發的牴觸與沖突愈益頻仍，“城中村”景象的呈現，以及人們權力及其法治認識的進步等諸多原因，憲法第10條的規則惹起了一些人尤其法學界和經濟學界的追蹤關心和爭議。
筆者細心梳理了學者們對此題目的會商，對于有些學者關于憲法第10條的解讀存有分歧熟悉，并以為有些學者將城市化過程中激發的諸多題目簡略回咎于憲法第10條關于“城市的地盤屬于國度一切”的規則有掉偏頗甚至存在偽命題。相反，1982年憲法公佈之后并未惹起爭議基于我國現有體系體例周遭的狀況實屬正常。基于上述熟悉，筆者以為有論述該題目的需要性，不只是為了試圖正確懂得和掌握憲法第10條關于“城市的地盤屬于國度一切”的規則及其憲法說明，並且也是為了試圖指出題目的本質及其前途在哪里。
一、“城市的地盤屬于國度一切”能否國有化條目？
有人將憲法第10層次解為“國有化”條目，并以此視角解讀憲法第10條，經由過程實體和法式等方面質疑其合法性與符合法規性題目。好比有學者以為，1982年憲法是一場無聲無息的公有地盤國有化反動，并為官商勾搭、混水摸魚的腐朽發明了前提。[1]有學者表達了相似見解，以為1982年憲法居然在一夜之間鬧哄哄地將所有的城市地盤國有化，而列國經歷表白，國有化只要在國度呈現緊迫狀況的情形下才會履行。[2]也有學者以為這是文革遺產的憲法化。[3]也有學者將“城市的地盤屬于國度一切”懂得為“歸納綜合國有化”，以為違反了古代法治準繩和物權法精力。[4]等等。
關于憲法第10條“城市的地盤屬于國度一切”的規則，筆者以為，不克不及單從字面加以說明，更不克不及從現行的市場經濟周遭的狀況及其價值不雅尤其小我的政治不雅點好惡詮釋這一條目，而應該基于那時的汗青現實懂得這一條目。
回想一下汗青。1949年公佈的《配合綱要》、1950年公佈的《地盤改造法》和《城市郊區地盤改造條例》以及1954年憲法均明白規則維護國民小我的公有財富，包含私家的城市衡宇及其地盤一切權。到1955年之前，我國城市里的私家房地產仍占有較年夜比重。但這并非是那時中國共產黨及其當局的終極設法，而是開國初期為了政權穩固而采取的安穩過渡的權宜之計。那時的認識形狀即是包含地盤在內的私有制。這一點從1956年1月公佈的《關于今朝城市公有房產基礎情形及停止社會主義改革的看法》就足以看出，該《看法》請求“一切私家占有的城市空位、街基等地產，顛末恰當的方式一概收回國有”。[5]是以，自1956年社會主義改革以來，以及其后的“文革”活動，便經由過程發動私家自動上交、充公、征購、征收等方法慢慢對城市公有房地產停止國有化改革了。至于這一時代國有化活動能否合法性和符合法規性題目，有無遵守法式請求、有無公道抵償、有無打點產權變革掛號等，不克不及以本日之法治精力權衡，只能基于那時的“人治”體系體例周遭的狀況懂得。因此，甚至“文革”停止后，不克不及因城市仍有一些私家衡宇或落實政策返還一些私家室第就以為存在私家地盤景象。
總之，基于那時認識形狀和政治請求懂得，我國不成能答應私家地盤存在，只能是地盤國有和所有人全體一切兩種。只不外那時沒有應用法治思想往處理這些題目罷了。對此，彭真針對1982年憲法修訂會商時就已經明白說過，“關于地盤一切權，曩昔憲法和法令沒有明白規則，但歷來對城市地盤是依照國有看待，鄉村地盤是所有人全體一切”。[6]
實在，從那時認識形狀來看，地盤國有才是廣泛主意，即使地盤所有人全體一切也是不得不為之的調和做包養網 法。這在1982年憲法修正會商時可見一斑。1982年憲法修正會商時，榮毅仁、方毅、錢昌照、胡子嬰等人都主意地盤國有，廢止所有人全體地盤一切權，所有人全體只要地盤應用權。[7]之所以后來保存了所有人全體地盤一切權，筆者認為，中國共產黨現在反動取得農人支撐此中一個主要來由就是完成“耕者有其田”，“分地步給農人”，假如反動勝利后再把地盤收回國有勢必惹起農人不滿，但其認識形狀又不答應地盤公有化，加以又遭到原蘇聯“所有人全體農莊”的影響，因此鑒戒并采取了含混地盤國有和公有的“所有人全體地盤一切權”概念。[8]即使以此理念奉行的“國民公社”以及原蘇聯的“所有人全體農莊”也惹起了很多農人不滿，更況且鄉村地盤國有化呢？故我國1982年憲法采取了穩重立場，并沒有采納地盤所有的國有的主意，而是保存鄉村地盤所有人全體一切作為私有制別的一種形狀的做法。
至于有學者提到，1990年4月，原國度地盤治理局回應版主最高國民法院平易近事審訊庭（90）平易近他字第10號函時，提出如下看法：“我國1982年憲律例定城市地盤回國度一切后，國民對原屬本身一切的城市地盤應當天然享有應用權。”[9]因此，有學者以為，在1982年憲法公佈之前存在城市私家地盤的景象，進而揣度1982年憲法第10條的規則屬于“國有化”活動。[10]筆者認為，起首，無包養網 論最高國民法院的徵詢仍是原國度地盤治理局的回應版主重要說明的是原城市私家宅基地能否還享有應用權題目，而并非誇大1982年之前還存在私家宅基地一切權，只是認可汗青上的私家宅基地一切權。其次，這現實上是最高國民法院和原國度地盤治理局關于汗青遺留的城市私家宅基地應用權膠葛案件所采用的法治思想表述，但并不完整順應那時的汗青現實。即城市私家宅基地固然在汗青上屬于私家，但自從1956年以后的社會主義改革以及其后的“文革”活動等屢次國有化活動，早已在政治現實和那時人們眼中不認可地盤公有了，而只存在地盤國有和所有人全體一切。而這不克不及應用后來的法治思想來說明那時的汗青現實。別的，原國度地盤治理局和最高國民法院的說明作為規范性文件基于中國的法治周遭的狀況均不克不及完整代表也無權代表那時中領土地一切制題目的憲法回應或說明，更況且此中觸及的重要是地盤應用權而非一切權題目。
是以，一方面，我國1982年憲法第10條規則并不存在所謂的“國有化”活動，只是從憲法上第一次對地盤一切權加以明白規則，是針對那時的地盤實際狀態停止的宣示性規則。既然這般，就要斟酌到所有人全體地盤和國有地盤的年夜致界線和范圍，因此就有了憲法第10條的規則。異樣，1986年《地盤治理法》進一個步驟明白規則了“地盤的社會主義私有制，即全平易近一切制和休息群眾所有人全體一切制”。因此有學者從城市公有地盤無償歸納綜合國有化視角質疑其合法性與符合法規性就成了偽命題。
另一方面，由于1982年憲法第10條只是對人們早已熟知并接收的我國既存地盤實際狀態的規則，並且地盤國度一切與所有人全體一切一向存在著一切權與應用權分別的景象，這在城市公有房地產所停止的社會主義改革以及其后的“文革”活動中也不破例。因此，“城市的地盤屬于國度一切”的規則并不否認或影響到地盤上建筑物一切人的地盤應用權。這也是持久以來的客不雅現實。這也恰是1982年憲法公佈以來并未惹起爭議的主要原因。對此，1995年公佈的《斷定地盤一切權和應用權的若干規則》第28條進一個步驟明白規則：“地盤私有制之前，經由過程購置衡宇或地盤及租賃地盤方法應用公有的地盤，地盤轉為國有后迄今仍持續應用，可斷定現應用者國有地盤應用權”。這也是后來從立法上對我國汗青遺留的地盤應用權膠葛題目進一個步驟闡明。[11]
但是，有學者卻以為，城市的地盤屬于國度一切只能是名義上的一切權，而不是包括應用權和治理權的本質一切權，這也是1982年憲法公佈后并未惹起爭議甚至社會抗議的主要緣由。[12]很顯然，經由過程這種方法說明一切權往返應題目是不當的。已有學者對“名義一切權”提出質疑，以為其法理和邏輯上存在窘境；[13]或是極為含混的概念。[14]筆者以為，“一切權”就是“一切權”，不存在所謂的“名義上的一切權”和“本質一切權”；“一切權”自己就存在與“應用權”分別的情況，這在地盤私有制的中國很是典範。更不成把我國“國度一切權”所作的這種說明的“名義上的一切權”同等于英國、加拿年夜等某些東方國度所謂的“女王或國王陛下”的這種名義上的地盤一切權，后者僅是基于汗青傳統的習氣說法，實在質就是私家一切權，或還觸及到當局法人一切權（即我國所謂的國度一切）。是以，有學者提出的“要避免唐福珍自焚喜劇的重演，只要將憲法第10條規則的‘國度一切’說明為名義上的一切權，將現實占有和應用地盤的權力還給國民”的說法，[15]乃是偽命題，或是“掉包概念”的做法。這在分歧于英美法系國度的中國語境下行欠亨。處理題目的要害在于我領土地一切制改造及其征收軌制的法治化題目。
實在，“城市的地盤屬于國度一切”能否國有化活動并非題目要害，我國自從1956年社會主義改革以來，地盤私有制曾經成為汗青現實，再來會商“能否國有化”并無多年夜意義。之所以筆者這般費口舌，其目標就在于試圖闡明如下題目：一是這種說明并不合適憲法的文義說明及其汗青現實。二是有學者之所以熱衷誇大1982年憲法第10條的“國有化”活動，就在于用本身當今的價值不雅或法治思想來解讀那時的汗青現實，以此誇大我國那時地盤公有的存在、當今城市化過程中能否可以地盤公有以及私家財富維護等題目。經由過程這種憲法說明以到達所盼望處理題目的思緒在學術上是不成取的，也是不嚴謹的。三是這種爭議并沒有完整回應爭議背后所觸及的城市化過程中“城中村”改革、征地拆遷等題目的本質。
二、城市的地盤能否包含所有人全體一切？
跟著城市化過程的鼎力推動，“城中村”的呈現與改革、征地拆遷激發的諸多牴觸等題目，有學者開端質疑1982年憲法第10條關于“城市的地盤屬于國度一切”的含混規則，“城市”與“鄉村”若何界定？城市的地盤能否包含所有人全體一切？為此，有學者以為，1982年憲法第10條第1款應該說明為：城市包養 的地盤可以屬于國度一切，也可以不屬于國度一切；城市可以扶植在國有地盤上，也可以扶植在非國有地盤上。[16]有學者質疑這種憲法說明，以為釋憲不克不及處理題目，提出修憲，改為“城市的地盤屬于國度一切，曾經屬于所有人全體一切的除外”。[17]也有學者提出廢止1982年憲法關于“城市的地盤屬于國度一切”的規則，答應鄉村所有人全體的地盤進進城市。[18]等等。
不論釋憲仍是修憲的不雅點，上述學者均主意鄉村所有人全體地盤可以欠亨過征收等方法直接進進城市，城市的地盤可以包含所有人全體一切。其來由回納起來重要包含如下：一是有助于處理城市化過程中“城鄉兼顧成長”題目；二是有助于處理城市化過程中“城中村”和“小產權房”等題目；三是有助于處理城市化過程中地盤資本缺乏、當局壟斷地盤資本等題目；四是有助于削減不用要的征收環節和此中的征收窘境；五是有助于充足施展所有人全體一切地盤的效益，保護農人的符合法規權益；六是防止憲法條目“城市的地盤屬于國度一切”中的“城市”界定窘境等。
筆者認為，不宜將憲法第10條第1款“城市的地盤屬于國度一切”說明為“城市的地盤可以屬于國度一切，也可以不屬于國度一切；城市可以扶植在國有地盤上，也可以扶植在非國有地盤上”。由於這種說明不只違包養網 反了憲法條則的文字涵義，並且從最基礎上違反了現在立法者的本意，違反了憲法條則的基礎精力；即使做法令條則的擴大說明，也曾經超越法令說明的基礎請求及其承載范圍，是行欠亨的。假如答應鄉村所有人全體地盤進進城市，獨一可行的做法就是修憲。但題目在于，城市的地盤能否包包養網 含所有人全體一切？若答覆這一題目，必需厘清如下兩個題目：
1、所有人全體一切地盤直接進進城市可否有用處理地盤尤其城市化過程中的地盤相干題目？假如直接讓所有人全體一切地盤進進城市，是削減了地盤征收環節，並且從表象上看似讓所有人全體地盤成員從中直接收益。但包養 如前所述，地盤所有人全體一切是特定汗青時代的認識形狀和穩固民氣而采取含混私有和公有的產品，即使這般，原蘇聯的“所有人全體農莊”和中國的“國民公社”等仍然激起了很多農人的抗爭。這也注定了所有人全體一切權是一個主體含混的軌制design，這也是其最年夜的缺點地點。學術界對此早有闡述。所有人全體財富往往是“人人有份，人人無份”、“誰都應擔任，誰都不擔任”。[19]因此，有學者指出，一切制意義上的“鄉村所有人全體”永遠不克不及成為物權法的主體。[20]我國《平易近法公例》和《地盤治理法》等規則“鄉村地盤由村、鄉（鎮）、所有人全體經濟組織等所有人全體一切”，但村委員、村或鄉（鎮）所有人全體經濟組織又是個主體含混概念，並且它們往往又是我國下層政權的延長，它們可否真正代表農人好處？[21]
有學者在充足熟悉到這一題目后試圖在不轉變一切制的情形下經由過程成員所有人全體一切的成員權加以處理。[22]這一點在我國后來公佈的《物權法》第59條中有所表現，如“屬于本所有人全體成員所有人全體一切”、“嚴重事項應該按照法定法式經本所有人全體成員決議”等。應該說，這是很猛進步。但卻沒有明白“所有人全體成員權”性質是什么？如若是共有或合伙性質，則觸及公有話題，而非所謂的“所有人全體”概念；如若消除共有或合伙性質，所謂的“所有人全體成員權”又回回到“村委會”或“所有人全體經濟組織”等，又回回到它們可否代表農人好處的題目。尤其在那些重要剩下留守婦女兒童白叟的鄉村、“空心村”等地又進一個步驟凸顯了“所有人全體成員權”的虛化以及“村委會”或“所有人全體經濟組織”等可否代表農人好處的題目。好比很多處所鄉村尤其沿海發財地域農人將地盤轉給他人承包時，此中經過的事況了再次地盤承包，但很多享有地盤承包運營權的承包人農人并不知情，既未充足享有再次承包的承包權或轉發包權，也未從中收到再次地盤承包中的差額收益，而是村委會等與轉承包人之間的直接買賣等。凡事紛歧一例舉。[23]
也有學者提出經由過程村委會與所有人全體經濟組織的本能機能分立，來保證所有人全體經濟組織作為所有人全體地盤一切權主體的自力法人位置。[24]但題目是，村委會與所有人全體經濟組織可否完成本能機能分立？所有人全體經濟組織堅持法人位置后究竟是“所有人全體”仍是“公有”？假如是“所有人全體”又可否確保所有人全體經濟組織代表農人好處？又可否確保所有人全體經濟組織在市場經濟周遭的狀況下的運營活氣？而這一向是曩昔所有人全體經濟的悖論。
是以，所有人全體一切權存在主體系體例度design含混的題目。而在這個題目沒有處理之前，經由過程所有人全體一切地盤直接進進城市等方法并不克不及有用處理所有人全體一切權在城市化過程中留下的題目，并不克不及有用處理上每一位父母的心。所有人全體一切地盤上的農人好處維護題目。好比可否完整確保所有人全體一切地盤直接進市流轉的決議權和收益權回屬農人呢？並且在實行中，比擬較而言，“城中村”等情況下的農人經由過程地盤征收取得的收益要比所有人全體一切地盤直接進城要絕對實惠。這也是現在地盤所有人全體一切權軌制design的原因之一。假如說所有人全體一切地盤直接進進城市可以處理“城中村”、“小產權房”、“城鄉兼顧成長”等題目，那么異樣屬于私有制性質的“所有人全體一切地盤”與“國有地盤”差別又在哪里？能否有需要差別軌制design？同時還意味著未進進城市的所有人全體一切地盤上的農人基于異樣的地盤性質需求處理的異樣話題，如相似于“小產權房”話題的鄉村宅基地題目、城鄉一體化題目等。而這不是所有人全體一切地盤可否直接進進城市的題目，而是深條理的地盤一切制和全部國民公民待遇題目。
2、現有法令可否回應地盤尤其城市化過程中的相干地盤題目？一方面經由過程充公、征收和征購軌制處理所有人全體地盤轉為國有地盤的題目。我國憲法第10條規則：國度為了公共好處的需求，可以按照法令規則對地盤履行征收或許征用并賜與抵償。我國《地盤治理法》第2條也做了異樣的規則。2014包養年公佈的《地盤治理法實行條例》第2條則進一個步驟規則：鄉村和城市郊區的所有人全體地盤可以經由過程依法充公、征收、征購轉為國有地盤。尤其此中的征購軌制往往更表現了對公有財富的尊敬和維護，並且征收軌制須以征購軌制為前置法式。固然囿于地盤一切制而這規則多具有象征意義，但究竟是一猛進步。但有學者提出“征收基于公共好處需求”限制了地盤征收范圍，并不克不及徹底處理地盤需求題目，由於城市化過程中的地盤需求并非都觸及公共好處需求。筆者認為，今朝還不宜完整用國外的私家地盤基本上的征收軌制來權衡我國的地盤征收軌制。我國持久以來一向缺少法令意義上的征收軌制，也只是這幾年法治化請求開端呈現的“征收”概念。由於地盤所有人全體一切與國度一切都屬于地盤私有制，所謂的“所有人全體”往往具有主體的含混性，其更多是下層政權的延長，無論官方仍是平易近間普通都懂得為當局對地盤擁有終極決議權。所謂的“公共好處需求”也重要遭到當局意志影響。是以，在我國今朝，所謂的“公共好處需求限制了地盤征收范圍”題目并不凸顯。至于征收中存在的題目如公共好處界定、征收抵償等題目也并非是法令規則題目，而是深條理的地盤一切制和國度法治化程度等題目。
另一方面經由過程相干配套法令律例處理所有人全體地盤轉為國有地盤的題目。1995年公佈的《斷定地盤一切權和應用權的若干規則》規則：因國度扶植征用地盤，農人所有人全體建制撤銷或其生齒所有的轉為非農業生齒，其未經征用的地盤，回國度一切。2014年公佈的《地盤治理法實行條例》第2條第5款規則：鄉村所有人全體組織所有的成員轉為城鎮居平易近的，原屬于其成員所有人全體一切的地盤，屬于國度一切。以上均是對征收軌制等方法的有用彌補，有助于處理“城中村”等城市擴大中的地盤題目。至于這種規則能否有損農人好處，異樣也是深條理的地盤一切制和國度法治化程度等題目，而不是所有人全體地盤直接進進城市就能處理。
綜上，由此可見，既然所有人全體地盤直接進進城市并不克不及有用處理地盤尤其城市化過程中的相干地盤題目，而現有立法又可以包養網 或許回應上述諸多題目；至于此中觸及到的有些題目又非所有人全體地盤可否直接進進城市所能處理，而是觸及深條理的地盤一切制和國度法治化程度題目，故在現有地盤一切制和國度法治化程度情形下，誇大城市的地盤可以包含所有人全體一切并無多年夜意義。這也是我國現有地盤軌制之所以存在至今的來由地點。
至于有學者質疑“城市的地盤屬于國度一切”存在含混規則，好比“城市”若何界定。對此，1986年公佈的《地盤治理法》第6條將1982年憲法第10條第1款說明為“城市郊區的地盤屬于全平易近一切即國度一切”。全國人年夜常委會法工委在說明這一條目時稱：這里所講的郊區在實行中普通懂得為城市的建成區。[25]對此，又有學者質疑“城市郊區”、“城市建成區”無論在時光上仍是空間上都是不斷定的法令概念，并以“城中村”等為例。[26]筆者以為，“城市”即指“城市郊區”，普通懂得為“城市建成區”，而在地盤私有制和國度主導佈景下，這些文字表述自己并不主要，只是對國有地盤和所有人全體地盤的范圍界定之一，并不觸及地權變更題目，而其背后要害是所有人全體地盤能否經由過程征收等符合法規法式轉為國有地盤。因此，所謂的“城中村”并不觸及所謂的“城市”界定迷惑。正由於這般，在此佈景下關于地盤國有和所有人全體一切包養網 的“法令規則”就顯得很主要。好比1982年憲法和1986年公佈的《地盤治理法》均規則：鄉村和城市郊區的地盤，除由法令規則屬于國度一包養 切的以外，屬于所有人全體一切；藍玉華不想睡，因為她害怕再睜眼的時候，會從夢中驚醒，再也見不到母親慈祥的臉龐和聲音。宅基地和自留地、自留山，也屬于所有人全體一切。我國2007年公佈的《物權法》第47條規則：城市的地盤，屬于國度一切。法令規則屬于國度一切的鄉村和城市郊區的地盤，屬于國度一切。我國《物權法》對此不再糾纏于“城市”仍是“城市郊區”的表述，仍采用1982年憲法籠統的“城市”表述。
三、題目的本質及其前途在哪里？
（一）題目的本質在哪里？
假如把1982年憲法第10條“城市的地盤屬于國度一切”純真懂得為“國有化”，或從古代價值理念上往做如許的憲法說明，既不合適憲法的文義說明，也不合適汗青現實。但假如有學者以為“城市的地盤屬于國度一切”是一種“國有化”活動，試圖“曲線”闡明以前城市地盤產權是多元化的，或試圖“曲線”闡明若何維護公有財富價值理念，則這個題目有值得切磋的實際意義。這是其一。
其二，在實際地盤私有制和國度法治化程度情形下，城市的地盤可以包含所有人全體一切并無多年夜意義。但假如有學者試圖闡明城市的地盤能否可以產權多元化題目，則這個題目也有值得切磋的價值。而這必需要回應所有人全體一切權及其所有人全體經濟組織本身存在的題目。假如疏忽或回避了所有人全體一切權迷惑，則如許的會商并無多年夜價值。
綜上，城市的地盤能否必定屬于國度一切？所有人全體一切權能否需求改造？若何改造所有人全體一切權，能否答應地盤產權多元化？這些才是題目的本質。這直接關系到修憲題目，而不是憲法說明的題目。假如回避了上述題目，純真往會商憲法第10條就沒有多年夜意義，也不克不及說明并回應我國改造中的實際地盤題目。
（二）題目的前途在哪里？
如前所述，假如回想一下1982年憲法修訂會商即知，固然那時會商經過歷程中，也有人主意宅基地回私家一切，[27]但以那時認識形狀和政治周遭的狀況來看，地盤國度一切是廣泛共鳴；但是，又要斟酌到中國共產黨現在反動對農人“耕者有其田”的許諾，以及那時農人存在私家地盤的近況，為了防止地盤國有惹起農人的不滿，故鄉村地盤采取了含混地盤國有和公有的所有人全體一切權概念。這在那時社會主義國度廣泛這般。這自己就闡明了所有人全體一切權軌制design的迷惑。
固然地盤國度一切權也存在主體絕對含混的題目，但這是任何一個國度均需求加以把持的最主要天然資本之一。筆者主意國度一切權主體政治意義上屬于“國民”，但其法包養網 令意義上的主體屬于當局，而非抽象意義上的“全平易近”或“國度”，[28]“當局”絕對于法令定性為群眾自治組織卻又像似下層政權延長的“所有人全體”而言，一切權主體要絕對明白良多，且又有來自基于“當局”design的權利制約與監視。故但凡私家無法、難以或不愿意進進而社會又需求的範疇，只能是國度一切或直接表述為“當局一切”，這也是國際通例。
是以，筆者提出：待前提成熟時，無論國有地盤仍是所有人全體地盤，但凡私家無法、難以或不愿意進進而社會又需求的範疇，多為非市場競爭範疇，也就是該當局管的事，準繩上回回到國度一切，好比公共舉措措施用地、天然資本用地等；除此以外，也就是該交給市場和社會的事，準繩上盡能夠讓地盤權益落實到小我，好比平易近用商品房用地、宅基地、地盤承包運營權等。
實在，原蘇聯東歐等社會主義國度曾經廢止了所有人全體一切權軌制，并對已有地盤國有制停止了改造，呈現了國有、公有等多元混雜地盤一切制。好比《俄羅斯聯邦共和公民法典》即表現了這一點。[29]異樣，越南等國也曾經廢止了地盤所有人全體一切軌制。多元混雜地盤一切制曾經成為世界上盡年夜大都國度的廣泛做法。
當然，基于中國國情和汗青慣性，為了完成社會安穩轉型，應該采取穩妥、穩重、漸進的做法。若何讓地盤權益盡能夠落實到小我，則要斟酌方法的多樣性緩和沖性，只需可以或許到達異樣後果即可，好比下文述及的鄉村地盤“三權分置”改造和鄉村地盤股份一起配合制等就是一種摸索與測驗考試。詳細而言：
1、起首從某種意義上曾經既成現實卻又存在某些軌制design迷惑的宅基地和平易近用室第商品房等範疇開端改造。即從法令上明白宅基地和私家商品房地盤權益落實到小我，從而從產權上真正完成房地產的“兩證”形式轉為“一證”形式。[30]這現實上只是從法令上對既存現實簡直認，并不發生任何社會震撼。由於無刻日限制應用的宅基地和地盤應用權70年或其他刻日的商品房在不觸及國度征收等特別情形下現實上都是由私家永續擁有和應用，某種水平上也就排擠了地盤一切權；而這征收等軌制design在此情形下異樣並且會更好的實用，既確保私家好處，又完成公共好處保存。
當然，城鎮商品房產權改造比擬簡略；而鄉村宅基地產權改造需求妥當處置好如下條件前提，即依據鄉村城鎮化、農人工活動、鄉村生齒變更和庫存宅基地近況等前提原因，需求對全國鄉村宅基地停止查詢拜訪摸底，答應進城農人有償讓渡宅基地，并隨機應變地依法過度停止宅基地調劑和從頭分派等。
一旦產權了了，這個題目的處理還有利于從最基礎上處理如下幾個迷惑：（1）處理宅包養網 基地和商品房等地盤應用權到期能包養 否發出、續期或繳費等方面自尋費事的偽命題。（2）處理鄉村宅基地和城鎮商品房軌制design的不服等題目。唯有從法令上確認了城鄉住房的異樣屬性，才幹完成兩者軌制design的同等，有助于處理小產權房、鄉村宅基地進市等題目。（3）處理鄉村宅基地的鄰里膠葛。[31]在法令上沒有確認和界定而現實上又變相存在宅基地私家一切的情形下，基于人道私欲，宅基地鄰里膠葛等題目必定不難產生。而一旦法令確認宅基地權益落實到小我并加以產權地界確權掛號，法令的“定分止爭”的效能必將凸顯。（4）處理征收題目。征收分歧于征用，它是以不動產一切權變革為條件。征收軌制的design是以協定征購為前置法式，基于公共好處需求而在征購不成的情形下強迫獲得私家不動產并賜與公正抵償。[32]2011年公佈的《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》第13條規則：衡宇被依法征收的，國有地盤應用權同時發出。所以，國有地盤應用權不存在征收抵償題目。有學者提出“國有地盤應用權也存在征收抵償題目”，[33]筆者以為是不當的。但基于中國語境，國有地盤應用權現實上卻又存在中國特點的征收抵償題目，而在沒有斷定私家地盤的情形下，又難以從法令上真正權衡衡宇征收中的地盤價值，而是基于當事人之間的好處博弈以及社會維穩等諸多不斷定不符合法令治原因來“還價討價”征收抵償，因地因人差別很年夜，勢必激發諸多社會牴觸，包含群體性事務等。[34]唯有從法令上確認了宅基地和商品房的地盤權益落實到小我，才幹真正意義上履行包含協定征購前置法式、征收對象認定、公共好處界定、公正抵償等征收軌制，從而從最基礎上處理我國征收今朝面對的窘境。
至于鄉村宅基地進市買賣能否影響到耕地維護等題目，好比城里人到鄉村買房能否超越耕地蒙受范圍等，筆者以為，這不該是農人斟酌的題目，更不是以就義農人好處為價格的題包養網 目，而是當局基于公共好處保存面向全部國民的軌制design題目，好比經由過程宅基地獲得軌制、宅基地限購軌制、宅基地應用用處限制、征收房產稅等市場機制及其法令軌制加以處理。就好像大批農人或外埠人到城市購置商品房惹起系列題目一樣。
2、待前提成熟時，再從鄉村地盤承包運營用地、私家企業用地等範疇停止過量地盤一切制改造。對此，不克不及純真從汗青上或國際上存在地盤公有景象或國際通例加以判定長短，更不克不及退回到曩昔傳統地盤公有的小農經濟情況，而應該基于地盤範圍化運營及其一切權社會化成長趨向，安身于當下國情及其汗青慣性，追求較為穩妥、價格較小的改造途徑。筆者認為，當下鄉村所有人全體地盤一切權、承包權、運營權“三權分置”改造就是一種盡能夠把地盤權益落實到農人身上的直接產權改造做法。一旦前提成熟，此項改造還會進一個步驟深化。此項改造進一個步驟深化需求具有如下條件前提：一是我國城鎮化過程以及大批鄉村剩余休息力的吸納水平；二是跟著鄉村生齒活包養 動與削減，對現有鄉村承包用地停止查詢拜訪摸底，答應進城農人有償讓渡地盤承包運營權，進而可應用地盤的過量從頭分派；三是地盤範圍化運營到必定水平；四是堅持必定比例的國有農場、林場或牧場，以及國度儲蓄用地；五是戶籍軌制的改造與完美；六是城鄉一體化的社會保證軌制的樹立與完美；七是基于公共好處保存的征收軌制和地盤成長權征購軌制等方面的改造與完美等。[35]鑒于我國區域差別性很年夜，對此要依據前提成熟情形，隨機應變地依法過量慢慢奉行；可以先從某些沿海發財地域停止試點，然后再依據情形慢慢改良、完美和推行。
對此，此中一個較為幻想的主要改造選項就是，讓盡能夠多的農人成為股東的鄉村所有人全體產權改造，也就是鄉村股份一起配合制等組織情勢，從而把虛設意義上的所有人全體“成員權”轉化為本質意義上的股權。農人地盤股權可以分紅，并有前提完成地盤流轉，確保農人地盤權益；并使農人完成有序個人工作轉換，使農人逐步成為一種個人工作，而非成分的象征。即使在美國，也有快要5萬個鄉村一起配合組織機構，但這不完整同于我國今朝試點的“所有人全體”意義上的鄉村股份一起配合制。只要讓農人成為股東并享有股權的鄉村股份一起配合制才更具有興“這是事實，媽媽。”裴毅苦笑一聲。趣義。就好像公司尤其股份無限公司。這現實上是地盤法人一切權的主要完成情勢之一，也是一切權社會化的主要表示情勢，從而有別于傳統意義上的私有制和公有制。這不只產權了了，並且也合適地盤範圍化運營和一切權社會化的成長趨向，同時也是合適中國國情、順應汗青慣性的一種安穩轉型途徑選擇。當然，這還觸及到企業法人管理構造等題目，從而影響其改造成效，還有待于進一個步驟摸索與查驗。
這既是從法令上對鄉村地盤承包運營權持久不變在地盤一切制上簡直認和退化，也是從最基礎上處理鄉村地盤承包運營權流轉、所有人全體地盤進市流轉等方面存在的題目。
至于此中能否存在地盤過火集中或過火疏散、掉地農人景象、耕地維護、能否影響到社會公共好處等題目？筆者認為，起首，以上能夠呈現的這些題目不是農人而應是當局斟酌的題目和擔當的義務，好比經由過程地盤流轉限購軌制、地盤用處管束軌制、掉地農人保證軌制、征收軌制、地盤成長權征購軌制、稅收軌制等軌制design歸入法治化軌道處理。這也是國際通例。好比美國很多州建立了地盤成長權轉移銀行。又如法國《農業領導法》規則，公有農地只能用于農業，不克不及用于非農業用地；地盤讓渡不準朋分，只準全體繼續或出讓。異樣，法國《城市計劃法典》也規則了地盤開闢法定下限密度軌制等。其次，不要低估農人作為“經濟人”的聰明，普通市場競爭範疇準繩上要充足施展市場設置裝備擺設地盤資本的基本性感化。再次，由于受傳統認識形狀影響，對地盤產權多元化一向存在著成見和曲解。實在，地盤是最主要的天然資本之一，是任何一個國度都要加以把持的主要天然資本。任何地盤產權多元化的國度都有較高比例甚至更高比例的國有地盤。即使不受拘束市場化水平很高的美國，聯邦及州當局一切的地盤也占39%，公有地盤占59%，印第安人保存地占2%。[36]從我國來看，假如宅基地、商品房用地、私家企業用地、農人承包地等地盤權益盡能夠落實到小我的話，我領土地國有仍占很年夜部門，仍然確保地盤私有的主體位置；更況且地盤權益盡能夠落實到小我的方法和手腕是多元的，而非傳統意義上的私有制和公有制所能完整涵蓋，一切權社會化是成長趨向。此外，國際通行的征收軌制、地盤成長權征購軌制、地盤用處管束等還可以起到公共好處保存的兜底感化，涓滴不影響地盤的社會公共好處題目。是以，地盤平易近營化只是絕對的，“沒有盡對意義上的地盤一切權，只要盡對意義上的動產一切權”。[37]
當然，也有人以安徽小崗村為例提出，鄉村地盤承包運營只能處理溫飽題目，不克不及處理農人致富題目，進而以河南南街村、江蘇華西村等為例提出鄉村地盤從頭所有人全體化的提出。筆者認為，鄉村地盤承包運營比擬較以前的“年夜所有人全體”可以或許處理“吃飯”題目就是一猛進步；可否進一個步驟帶動農人致富，則要取決于分歧區域地盤等天然狀態。就我國鄉村地盤狀態總體而言，農人可否致富要害取決于產業化、第三財產、包養 貿易化、城鎮化等原因。至于河南南街村、江蘇華西村等致富并不是由於鄉村地盤所有人全體化的成果，而是產業化、第三財產等所帶來的市場原因的成果，其外部的所有人全體福利好像企業福利一樣并不具有可復制性和廣泛推行性，存在個別差別化。跟著鄉村城鎮化過程的加速，農人及其鄉村剩余休息力的削減，如前所述的農人以其地盤股權構成的鄉村地盤股份一起配合制等組織情勢所呈現的範圍化運營的農場等財產形狀將慢慢增多，從而更高效、集約化、範圍化的應用地盤。但這并不是有些人所謂的鄉村“年夜所有人全體”的從頭呈現，而是基于鄉村地盤承包運營基本上的更高條理的鄉村地盤成長形式。
四、結語
關于憲法第10條“城市的地盤屬于國度一切”的規則，有學者僅僅懂得為“國有化”活動，并不合適文義說明和汗青現實；或是誇大“城市的地盤可以包含所有人全體一切”，但卻沒有熟悉到所有人全體一切權的缺點，則這種釋憲或修憲并無多年夜意義。異樣，基于這種條件，所停止的各類會商及其對策包養 與提出均沒有多年夜意義。從此視角來看，基于當下國情，在尚未觸及地盤一切制改造時，憲法第10條可以或許順應現有體系體例及其實際需求，并無釋憲或修憲的需要。
但假如“別有用心不在酒”，經由過程這種質疑，試圖以所謂“國有化”活動、“城市的地盤可以包含所有人全體一切”等來反應地盤產權題目，則具有切磋的實際意義。而這題目的最基礎在于安身于地盤範圍化運營及其一切權社會化成長趨向的地盤一切制改造與立異，這不是釋憲題目，而是修憲題目，這才是處理我國憲法第10條的最基礎之策。持久困擾我國的征收、所有人全體地盤流轉、宅基地流轉、宅包養網基地鄰里膠葛以及以後測驗考試和摸索的鄉村所有人全體地盤一切權、承包權和運營權“三權分置”改造形式等題目便水到渠成。異樣，所謂的撤縣設區、縣改市、“撤村設居”等所帶來的地盤性量變更，以及“城市”界定、“城中村”等諸多報酬形成的偽命題也天然消解。
當然，關于地盤一切制改造曾經超越了本文范疇，本文只是回應學界關于憲法第10條的爭議，并試圖答覆題目的本質及其前途在哪里。至于地盤一切制究竟若何改造，基于中國國情，則長短常穩重的工作，觸及到社會轉型期改造途徑選擇、改造戰略與技能以及改造先后順序的頂層design道路圖等原因，有些題目非一時所能一個步驟到位，此乃是黨和當局頂層design的改造話題。
（本文頒發于《行政規制論叢》（2016年卷），法令出書社2017年8月版）
注釋：
* 本文對筆者起初已經頒發的論文《新途徑視野下的鄉村所有人全體地包養 盤一切權軌制的反思與重構—-兼評〈物權法〉第五章》諸多不雅點做了修改與彌補。
[1] 拜見王維洛：《1982年一場無聲無息的地盤“反動”—中國的公有地盤是若何國有化的》（上、下），《領土資本》2014年10月號、11月號。
[2] 拜見張千帆：《城市地盤“國度一切”的迷惑與消解》，《中法律王法公法學》2012年第3期，第186-187頁。
[3] 拜見程雪陽：《城市地盤國有規則的由來》，《炎黃包養 年齡》2013年第6期包養網 ；程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》，《法制與社會成長》2014年第1期。
[4] 拜見溫世揚：《所有人全體運營性扶植用地“劃一進市”的法制改革》，《中法律王法公法學》2015年第4期，第72包養 頁。
[5] 中共中心批轉中共中心書記處第二辦公室：《關于今朝城市公有房產基礎情形及停止社會主義改革的看法》（1956年1月18日）。
[6] 《彭真傳》編寫組：《彭真年譜》（第五卷），中心文獻出書社2012年版，第123頁。
[7] 拜見許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福建國民出書社2003年版，第680-682頁。
[8] 正由於這般，也給其后的所有人全體一切權概念留下了隱患。后文將具體論述。
[9] 拜見《國度地盤治理局關于城市地盤一切權、應用權等題目的復函》，載《最高國民法院請示與答復》（平易近事卷），中法律王法公法制出書社2004年版，第319-320頁。
[10] 拜見包養網 程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》，《法制與社會成長》2014年第1期，第170頁。
[11] 這并非若有學者所推論的“當局正式認可1982年之前存在公有地盤”的不雅點，其立法本意是我國后來為清楚決汗青遺留的地盤應用權膠葛題目，開端應用法治思想從立法上對既存地盤汗青實際的明白規則，而不再純真應用行政或政治手腕處理。而不是闡明1982年之前就存在地盤公有景象。現在立法者更未想到后來有些學者會做出有違現在立法本意的解讀。
[12] 拜見張千帆：《城市地盤“國度一切”的迷惑與消解》，《中法律王法公法學》2012年第3期，第186頁。
[13] 拜見皮協中：《城市地盤國度一切的現實後果與規范意義》，《交年夜法學》2015年第2期，第60頁。
[14] 拜見程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》，《法制與社會成長》2014年第1期，第173頁。
[15] 張千帆：《城市地盤“國度一切”的迷惑與消解》，《中法律王法公法學》2012年第3期，第187頁。
[16] 程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》，《法制與社會成長》2014年第1期，第177頁。
[17] 拜見溫世揚：《所有人全體運營性扶植用地“劃一進市”的法制改革》，《中法律王法公法學》2015年第4期，第77頁。
[18] 拜見傅鼎生：《“進城”所有人全體地盤之回屬—“城中村”過程中不成回避的憲法題目》，《政治與法令》2010年第12期，第22頁。
[19] 王利明：《物權法研討》，中國國民年夜學出書社2002年版，第299頁。
[20] 尹田：《物權主體論綱》，《古代法學》2006年第2期，第8頁。
[21] 拜見李昌庚：《中國征收軌制的窘境與前途》，《進修與實行》2014年第5期，第83頁；李昌庚：《社會轉型與軌制變遷》，中國政法年夜學出書社2014年版，第214-216頁。
[22] 拜見王利明、周友軍：《論我國鄉村地盤權力軌制的完美》，《中法律王法公法包養網 學》2012年第1期。
[23] 但凡在鄉村生涯過的人或深刻鄉村查詢拜訪的人便很是明白地清楚中國鄉村的真正的情形。
[24] 陳小君：《我國鄉村地盤法令軌制變更的思緒與框架》，《法學研討》2014年第4期，第19-20頁。
[25] 卞耀武：《中華國民共和領土地治理法釋義》，法令出書社1998年版，第59頁。
[26] 拜見程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》，《法制與社會成長》2014年第1期，第170-171頁。
[27] 拜見程雪陽：《城市地盤國有規則的由來》，《炎黃年齡》2013年第6期，第41頁。
[28] 拜見李昌庚：《國有財富法道理研討—“國有資產法”根本治理之一》（修訂版），中國社會迷信出書社2015年1月版，第40頁。
[29] 拜見《俄羅斯聯邦平易近法包養網 典》，黃道秀、李永軍、鄢一美譯，中國年夜百科全書出書社1999年版，第102-103頁。
[30] 以後奉行的不動包養 產同一掛號軌制就是一猛進步，某種水平上是一種變相的現實存在與確認。
[31] 但凡在鄉村生涯過的人或深刻鄉村查詢拜訪的人便很是明白地清楚中國鄉村的真正的情形。即宅基地鄰里膠葛很是廣泛，由于產權不了了，從而把人道“惡”的一面施展極致，而這遠不符合法令律人所包養網 design的相鄰權等法令手腕所能處理。
[32] See Paul Goldstein, Barton H. Thompson, Jr., Property Law:
Ownership, Use,包養網 an，目不轉睛地盯著她看。他嘶啞著聲音問道：“花兒，你剛剛說什麼？你有想嫁的人嗎？這是真的嗎？那個人是誰？”d Conservation, Foundation Press, 2006, P.179.
[33] 張千帆：《城市地盤“國度一切”的迷惑與消解》，《中法律王法公法學》2012年第3期，第189頁。
[34] 拜見李昌庚：《中國征收軌制的窘境與前途》，《進修與實行》2014年第5期，第84頁。
[35] 所謂地盤成長權征購軌制，是指當局應用公共資金從地盤一切者手中購置地盤成長權，從而將其地盤成長權把握在當局手中。地盤一切權并沒有轉變，仍屬于地盤一切者，依然保存農地持續耕種，但掉往了轉變地盤用處和追求更多成長機遇的權力。該軌制最早源于存在地盤公有景象的英國。該軌制創設的重要目標在于維護農業用地、維護生態周遭的狀況、維護社會公共好處。
[36] 我國能否斟酌在國度、處所以及維族躲族等某些特別多數平易近族之間停止相似地盤一切制改造也是一個值得切磋的話題。
[37] [英]R.J.沃克：《英法律王法公法淵源》，夏勇、夏道虎譯，東北政法學院編譯，1984年，第39頁。
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